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公共预算改革如何提速

公共预算改革如何提速2006-05-18 18:20:12 来源：2006年05月18日南方周末分享到：自1999年启动以来，公共预算改革一直维持着慢走的节奏，如果人大代表们有更充足的讨论时间，如果新河的试验能推而广之，事情又会怎样呢

“提出了8个预算修正案，可惜报废了6个，”陈奕敏说，“人大代表们不知道写议案时一定要有具体金额，我们培训时忘了教。”

陈是浙江温岭市委宣传部理论科科长，是“新河试验”的主要推动者和设计者之一。在今年春天新河镇那场公众参与审查预算的试验中，另外两个形式合格的修正议案顺利通过，农民们使得镇政府增加垃圾清运费，减少计生手术费和外出调查费，调整了当年预算中的828万元。

镇人大代表修改了政府预算，这被许多官员、学者评价为自1999年启动预算改革以来的一大成就。不过，如果人大代表们更熟练，如果有更充足的讨论时间，如果新河的试验能推而广之，事情又会怎么样呢？

蒙着的面纱

倘若这样的事情发生在几年前，可能会引起一场轩然大波，因为那时候预算不仅对公众保密，连对人大代表也不公开。在有的地方，为了将预算从“机密”降为“秘密”，许多人努力了三年。

在1999年以前，预算一直都蒙着厚厚的面纱。

从建国后到经济改革起步之前，计划占据主导地位，预算只不过是它的反映，实质上的话语权掌握在各级政府手中，直到转轨开始。

随着计划在资源配置中的地位逐渐下降，资金分配权很快被各部门、各地方，甚至各领导分解。中山大学政治与公共事务管理学院教授马骏用了一个词来形容：碎片化。

那是因为传统的以计划为主导的财政资金分配体制逐渐衰落，而当时财政改革的重心是“收”(例如1994年实行中央、地方分税制)，“支”便成为一个真空。加上改革之初财政困难，政府允许各部门自筹资金，结果是预算外收入迅速膨胀，资金和权力一起被争抢、分化。

在“支”的碎片化时代，“收”却大见成效，从而为前者的变革提供了良好的经济基础。

西方预算专家们早就说过，在财政贫穷的环境中编制预算没有任何意义，因为年初的承诺根本无法兑现，不断要进行“重复预算”。对中国来说，这样的环境到上世纪末已大为改观：自1994年以来，地方财政年均增长近20%，中央财政收入翻了一番多，全国财政收入占国内生产总值的比重由不断下降转而掉头向上。

聚了众人之财，就要办众人之事，建立有效的预算机制于是提上议程。新的改革在世纪之交启幕，主要内容有三项：各部门要编制每一财政年度的预算、由国库集中收支、建立政府采购。

此后，小步舞曲的旋律一直伴随着预算改革。

公务员工资改由银行发放、财政统管；公安、质检等部门试点“收支两条线”，预算外收入被纳入预算；而随着“金财”工程的启动，政府财政业务进行信息化管理，覆盖的资金达GDP的近20%。

不过，在马骏看来，这些改革着力于在政府内部加强行政控制，却鲜有在政府之外寻找制衡的力量。实际上，他在四省二市调研时发现，人大这个被法律赋予了预算审查、监督权的机构，刚实行部门预算时，曾经与政府有过一段短暂的蜜月期，随后马上进入持续至今的僵持阶段。

“我越来越困惑，”他说，“一方面，因为改变了决策程序的某些方面，预算改革被希望是一条政治改革的新途径；但另一方面，预算改革的推进又有赖于权力结构与决策方式等政治核心的改变。”

在这样的胶着中，直到现在公共预算依然问题重重，不仅在支出中常常可以看到“其他”、“特费”之类含糊的项目，甚至连收入是多少往往都并不清楚——既有预算内收入，又有预算外收入(即地方政府独立于中央之外的收费和发债等)，还有预算外之外的收入(亦称“外外收入”，即地方政府的罚款与收费)。

权力与能力

与预算相伴的种种问题在历史上由来已久。18世纪的英国诗人Anon就曾如此描述了1784年英国财税混乱、腐败丛生的状况：如果老外注意到咱这儿的税收，定会纳闷我们哪有什么自由/样样事情都得纳税，包括晒了天上的日头。

19世纪末的美国，财政制度同样糟糕，税种多到稀奇古怪，而每个政府部门自己创收自己开支，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。

“虽然200多年前美国宪法赋予国会很大的权力来控制预算，但直到30年前，国会才真正开始行使这项权力，”5月14日，在中国政法大学宪政研究所、北京大学人民代表大会与议会研究中心与耶鲁大学法学院中国法律中心共同主办的“公共财政和预算审查监督国际研讨会”上，菲利普·G·乔伊斯说，“一个应该强调的问题是，预算‘能力’和预算‘权力’同等重要。”

这位乔治·华盛顿大学公共政策与公共管理教授，同时也是美国《公共预算和财政》杂志副主编，此前曾在国会预算办公室和伊利诺伊州预算局任职。在他看来，这种“能力”包括适当的信息和工作人员、充足的审议时间和立法机构的专业化(即不同领域的专业委员会)。

“讲到预算监督的能力我们差得太远了，总共就几个人，预算案都不敢说完全看得懂，”一位市人大常委会主任告诉记者，“人大代表里比我们强的恐怕也没多少。”

深圳人大则在改革中走在前列。1995年深圳在全国率先成立计划预算审查工委，后来又升格为计划预算专门委员会。委员会下设一个办公室，6名专业工作人员全是硕士学历，专业人员的参与能够帮助人大代表提升监督能力，从而更好地履行职责。委员会副主任董国强透露，去年5月1日，深圳人大预算网与财政局国库资金系统相联，预算单位每一笔资金的动向都在人大眼皮底下。

但是，对许多中国城市来说，深圳的做法依然只是梦想。目前的各级人大，在对预算执行进行审计上还有很多的路要走。

能力的提升会让人大代表们更好地行使更多的权力吗？许多人都如此期待。

突破口

在世界其他地方发生过的故事也许使人们对未来更有期待。

腐败丛生、重大事故频发、社会矛盾尖锐迫使世界一些国家在20世纪初进行了一系列深刻的制度建设，正是这些看似不起眼的预算改革对各国政治发展产生了巨大的影响。它既提高了政府效率，造就了一个强有力的政府，又将政府行为的细节第一次展现在阳光下，遏制了腐败，缓和了社会矛盾。

“需要注意的是，各国的改革是基于各国的文化和体制，”美国国会预算办公室预算分析司预估处处长杰夫·霍兰德说，“中国也应该植根于它自己的文化和体制。”

考虑到整个政治架构和国情文化，中国政法大学教授李曙光认为，公共财政预算既与政治权力的结构、运作机制紧密相连，又需要与法治社会和成熟市场经济相匹配，理想化的改革显然难以一步到位。

“突破口也许存在于行政层级较低的地方，比如县。”他说。

的确，在像温岭新河镇这样的地方进行试验，难度和风险要比在全国建立一个庞大体系小得多，指向性的意义却极为重大。事实上，中央乐于见到地方准确、透明地花钱，一些相应的政治支持机制也已经开始实行，例如官员问责制。而分税制则为地方准备了预算改革的经济条件，至少可将地税合理征收、透明支出。

从建立一套预算程序和机制入手是另一条合理的途径。弄明白谁来提出、审查、报告、监督与怎样进行这些步骤，有什么手段、方法、救济途径，人大与政府就预算发生冲突时谁来决断，有怎样的问责机制，是一个务实而可操作的选择。

不过，无论做什么，不能忘记具体的国情，这一点崔振龙感受尤深。这位被许多人称为“现行审计制度辩护者”的审计署科研所副所长不断强调，在目前人大难以进行审计的情况下，审计署设在政府内部，要比像西方国家那样设在立法机构中反而能发挥更大的作用。

“当前中国要推进改革，一是需要政治责任心，需要一些能运用手中的权力力所能及地推动改革的人，二是需要政治智慧。”中国政法大学蔡定剑教授认为。

当然，无论西方还是东方，在任何地方都有效的一剂良药是信息公开。“看不见的政府”很可能是不负责任的政府，而一旦信息公开透明，其他的改变必然接踵而来。

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